Новости - Поглазеем на прессу - Совет при Президенте РФ раскритиковал законопроект по реформе МСУ и просит отклонить поправки Терентьева

Совет при Президенте РФ раскритиковал законопроект по реформе МСУ и просит отклонить поправки Терентьева

14.03.2017 в 19:00 3418
Совет при Президенте РФ раскритиковал законопроект по реформе МСУ и просит отклонить поправки Терентьева

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека сегодня направил председателю Государственной думы Вячеславу Володину экспертное заключение на проект федерального закона № 768237-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленный к принятию нижней палатой парламента.

Заключение выражает критическую позицию по отношению к введению нового определения понятия "городской округ", объединению всех поселений, входящих в муниципальные районы, в округа и предложению вместо проведения референдума по выявлению согласия населения на преобразования использовать решение представительного органа муниципального образования.

"Таким образом, конституционный принцип народовластия будет существенно ограничен, местная власть еще более удалится от жителей, конституционное право которых на участие в местном самоуправлении на наиболее приближенном к их повседневным нуждам его базовом поселенческом уровне будет существенно ограничено. К тому же, это значительно ограничит конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", - говорится в экспертном заключении СПЧ.

В документе содержатся сравнения поправок к проекту Федерального закона № 768237-6 , разработанные депутатами Михаилом Терентьевм и Валерием Рашкиным, и, с учетом изложенной оценки, предлагается отклонить поправки Терентьева, рекомендуемые профильным комитетом к принятию, и принять поправки депутата Рашкина, рекомендуемые комитетом к отклонению.

Экспертное заключение на проект федерального закона № 768237-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подготовленный к принятию Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федераци

На заседании Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) 10 марта 2017 г. рассмотрены поправки депутатов Государственной Думы М.Б. Терентьева и В.Ф. Рашкина к принятому в первом чтении проекту федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Учитывая рекомендацию Комитета к принятию поправок депутата М.Б. Терентьева, настоящее заключение подготовлено на законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева (далее - законопроект) в сравнении с поправками депутата В.Ф. Рашкина.

1. Предлагаемое законопроектом в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева новое определение понятия «городской округ» не выдерживает критики. Согласно данному определению городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Во-первых, само понятие населенного пункта не определено ни в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), ни в других федеральных законах. В связи с этим, включение в понятийный аппарат федерального закона определения, которое содержит термин, не имеющий собственной легальной дефиниции, не отвечает требованию правовой определенности и вместо цели выявления смысла данного понятия, напротив, еще больше его размывает.

Во-вторых, указанное определение городского округа сформулировано крайне некорректно, поскольку содержит явное внутреннее противоречие. Это противоречие выражается в том, что, с одной стороны, городской округ должен состоять из населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, а с другой, именно в этих населенных пунктах, а не в округе в целом, как следует из текста определения, должно осуществляться местное самоуправление, и именно эти населенные пункты, а не округ в целом, могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

В-третьих, согласно определению городского округа, содержащемуся в действующей редакции Федерального закона № 131-ФЗ (часть 1 статьи 2), городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

С учетом этого, а также исходя из смысла концептуальных положений Федерального закона № 131-ФЗ, касающихся статуса муниципальных образований, городским округом может стать только городское поселение, которое достигло достаточного уровня урбанизации, имеет сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа, и т.д. Кроме того, при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения (часть 2 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем, предлагаемое новое определение понятия городского округа не учитывает вышеназванных условий и не согласуется с иными положениями Федерального закона № 131-ФЗ. Так, исходя из предлагаемого определения городского округа, неясно, зачем образовывать городской округ, допускающий наличие в своем составе любых населенных пунктов, в т.ч. и исключительно сельских. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается такой вид преобразования муниципальных образований, как изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. То есть имеет место прямая взаимосвязь между статусом городского поселения и статусом городского округа при решении вопроса об их преобразовании как муниципальных образований. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает, например, возможность наделения сельского поселения статусом городского округа, что вполне логично. Однако предлагаемое законопроектом новое определение понятия городского округа, в котором отсутствует указанная взаимосвязь, не согласуется с данным видом преобразования муниципальных образований и ставит под сомнение возможность его практической реализации.

2. Законопроектом в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева вводится новый вид преобразования муниципальных образований - объединение всех поселений, входящих в муниципальный район, в городской округ.

В предлагаемой законопроектом новой редакции части 31 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Однако при таких условиях могут возникнуть абсурдные ситуации, когда, например, с городским округом объединятся все поселения, входившие в состав муниципального района, кроме одного поселения. В этом случае останется муниципальный район, имеющий в своем составе всего одно поселение. При этом следует помнить, что муниципальный район призван выполнять функции межпоселенческого характера (часть 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Кроме того, исходя из положений части 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, при лишении городского поселения статуса городского округа это городское поселение должно включаться в состав муниципального района. Вместе с тем, данная норма не может быть реализована, если на момент лишения городского поселения статуса городского округа муниципальный район будет упразднен в соответствии с положениями части 31 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции законопроекта.

Рассматриваемый новый вид преобразования муниципальных образований, помимо его «внешних недостатков», перечеркивает всю изначально заложенную законодателем в основу Федерального закона № 131-ФЗ концепцию о двухуровневой системе организации местного самоуправления, где «нижний», самый приближенный к населению уровень представляют городские и сельские поселения, а «верхний» - муниципальные районы, имеющие в своем составе городские и (или) сельские поселения и призванные выполнять функции межпоселенческого характера.

При этом, такой вид муниципального образования, как городской округ (так называемый одноуровневый муниципалитет), был введен законодателем в качестве исключения, когда при наличии у городского поселения достаточного уровня урбанизации, развития городской инфраструктуры, возможности самостоятельного выполнения одновременно поселенческих и районных полномочий и т.п. такое городское поселение может в установленном Федеральным законом № 131-ФЗ порядке наделяться статусом городского округа, который не входит в состав муниципального района.

Впоследствии законодатель в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространил двухуровневую модель организации местного самоуправления и на крупные городские округа. Для этого были введены два новых вида муниципальных образований: городские округа с внутригородским делением и входящие в их состав внутригородские районы.

При этом, необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон № 131-ФЗ в его действующей редакции не предусматривает возможности упразднения муниципальных районов.

Предлагаемая одноуровневая модель местного самоуправления, при которой муниципальный район со всеми входящими в его состав поселениями может преобразовываться в единый городской округ с одновременной ликвидацией таких поселений и муниципального района как самостоятельных муниципальных образований, может рассматриваться как фиктивная форма организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе), органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности (по нормам представительства) в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений, наиболее соответствующих интересам своих избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Таким образом, конституционный принцип народовластия будет существенно ограничен, местная власть еще более удалится от жителей, конституционное право которых на участие в местном самоуправлении на наиболее приближенном к их повседневным нуждам его базовом поселенческом уровне будет существенно ограничено. К тому же, это значительно ограничит конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации признаваемое и гарантируемое в Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Однако предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления при ее повсеместном распространении на территориях субъектов Российской Федерации может нарушить это конституционное положение, относящееся к основам конституционного строя, подменив местное самоуправление (в первую очередь на поселенческом уровне) управленческим придатком региональных властей.

Кроме того, такая одноуровневая модель организации местного самоуправления противоречит позиции Президента Российской Федерации В.В. Путина по вопросу организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Так, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. Президент отмечал, что «необходимо поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни».

Глава государства также подчеркнул, что считает «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, до которой любой гражданин, образно говоря, мог бы дотянуться рукой».

Кроме того, В.В. Путин в своей предвыборной программной статье от 6 февраля 2012 г. под названием «Демократия и качество государства» писал, что местное самоуправление «должно оставаться властью «шаговой доступности» - то есть муниципалитеты не должны бездумно укрупняться»: «муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем».

Представляется, что в нынешних условиях, когда «бездумные укрупнения муниципалитетов» при создании огромных городских округов, включающих обширные сельские территории, лесные массивы и т.п.) уже происходят в отдельных регионах страны (в Московской, Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае) при грубом нарушении норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона № 131-ФЗ, актуальность приведенных высказываний Президента Российской Федерации не только не утрачивается, а многократно возрастает.

3. В качестве способа выражения согласия населения на преобразование отдельных видов муниципальных образований законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева предлагает использовать решение представительного органа муниципального образования вместо выражения такого согласия на референдуме, что явно не учитывает интересы местного населения.

Поскольку объединение двух и более поселений затрагивает важнейшие интересы всех жителей муниципальных образований, принципиально важно создать условия для учета мнения каждого гражданина.

Объединение всех поселений в один городской округ, и тем более - без учета мнения непосредственно населения, существенно ограничивая население в реализации гарантированного статьями 130 и 131 Конституции Российской Федерации права на местное самоуправление, может привести к деградации сельских территорий и как следствие - ускорить вымирание села.

В этой связи представляются обоснованными компромиссные поправки депутата Государственной Думы В.Ф. Рашкина в части 3 и 4 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ о возможности объединения двух и более поселений (в т.ч. с городским округом, а также объединение двух и более внутригородских районов), не влекущих изменение границ иных муниципальных образований, непосредственно с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частями 3, 4, 5, 6 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ.

4. Нарушена и процедура рассмотрения законопроекта в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева. Как обоснованно отмечается в повторном заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на рассматриваемый законопроект (подготовленный ко второму чтению, от 22 февраля 2017 г.), принятый в первом чтении законопроект был направлен исключительно на изменение формы получения согласия населения при изменении статуса городского округа, городского и сельского поселения. Однако в тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, содержатся положения, кардинально изменяющие понятие такого вида муниципального образования, как городской округ, а также устанавливаются новые требования к определению территории городского округа. Кроме того, вводится новый вид преобразования муниципального образования, а именно объединение всех поселений, входящих в муниципальный район, в городской округ.

Таким образом, законопроект в редакции поправок депутата М.Б. Терентьева дополнен положениями, которые не являлись предметом рассмотрения в первом чтении. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П).

С учетом изложенного, предлагается отклонить поправки к проекту Федерального закона № 768237-6 депутата Государственной Думы М.Б. Терентьева, рекомендуемые Комитетом к принятию, и принять поправки депутата Государственной Думы В.Ф. Рашкина, рекомендуемые Комитетом к отклонению.

13 марта 2017 г.

Заместитель председателя Совета

при Президенте Российской Федерации по

развитию гражданского общества и правам человека Е.А. Бобров

Источник

Читайте также

Верховный суд поддержал идею о независимых судебных решениях
Верховный суд поддержал идею о независимых судебных решениях Решение последнего пленума ВС может стать важнейшим событием лета государственной важности.
25.07.2017
Госдума приняла закон о
Госдума приняла закон о "лесной амнистии" Закон позволит легализовать участки, находящиеся в землях лесного фонда.
24.07.2017
Подмосковный коттедж чиновника Росреестра был напичкан деньгами
Подмосковный коттедж чиновника Росреестра был напичкан деньгами В загородном коттедже высокопоставленного сотрудника управления Росреестра Московской области Олега Большакова прошли обыски.
19.07.2017
«Золотая судья» прокомментировала скандал с роскошной свадьбой дочери
«Золотая судья» прокомментировала скандал с роскошной свадьбой дочери Судья Краснодарского краевого суда Елена Хахалева отреагировала на скандал со свадьбой дочери. Ее комментарий взяла «Российская газета».
18.07.2017
Cудья закатила многомиллионную свадьбу дочери с Басковым и Меладзе
Cудья закатила многомиллионную свадьбу дочери с Басковым и Меладзе В Интернете уже поднялась волна возмущения.
17.07.2017
Лебедеву пожаловались на действия подмосковного судьи
Лебедеву пожаловались на действия подмосковного судьи Верховный суд опубликовал на своем сайте очередное внепроцессуальное обращение, адресованное Вячеславу Лебедеву. Его направили члены Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области.
26.06.2017
Путин велел в течение месяца закрыть свалку в Балашихе после жалобы на
Путин велел в течение месяца закрыть свалку в Балашихе после жалобы на "прямой линии" Президента не устроило обещание подмосковных властей закрыть свалку в 2019 году.
22.06.2017
Глава СК России займется подмосковным мусором
Глава СК России займется подмосковным мусором Александр Бастрыкин поручил провести проверку по факту загрязнения окружающей среды из-за стихийных свалок в Московской области.
14.06.2017
Осторожно, РГИС!
Осторожно, РГИС! Подмосковные леса могут стать жертвой бюрократической системы/
08.06.2017
В Дракино прошли уникальные соревнования по стрельбе из лука с лошади
В Дракино прошли уникальные соревнования по стрельбе из лука с лошади Кто из вас в детстве не играл в индейцев? С улюлюканьем не пускал стрелу-тростиночку из самодельного лука? Для "грозного" оружия подходил ореховый прут и леска папы-рыболова. Забытую игру превратили в международный вид спорта. Конная стрельба из лука называется.
26.05.2017
Оптимизация образования до полного уничтожения: случай в Серпухове
Оптимизация образования до полного уничтожения: случай в Серпухове В Серпухове призывают земляков встать на защиту закрывающегося филиала МИРЭА. Филиал признали неэффективным, тем самым лишив местную молодежь возможности получить образование и стать достойными членами общества.
23.05.2017
Патрушев поздравил «Факел» и поблагодарил Шестуна
Патрушев поздравил «Факел» и поблагодарил Шестуна Председатель Наблюдательного совета Всероссийской федерации волейбола (ВФВ), секретарь Совета безопасности России Николай Патрушев и генерал-полковник ФСБ, президент ВК «Динамо» Михаил Шекин вручили главе Серпуховского района Александру Шестуну  благодарность за вклад в развитие спорта и поддержку отечественного волейбола.
13.05.2017
Полыхающей свалкой в Съяново-1 в очередной раз занялись следователи
Полыхающей свалкой в Съяново-1 в очередной раз занялись следователи До пяти лет лишения свободы грозит руководству полигона ТБО «Съяново-1» за отравление 100 тысяч гектаров земель в Серпуховском районе.
10.05.2017
Глава СКР поручил проверить застройку Молодинского поля в Подмосковье
Глава СКР поручил проверить застройку Молодинского поля в Подмосковье И оценить вопросы, связанные с отчуждением земель.
01.05.2017
Если на Москву упадет астероид, Подмосковье превратится в пылающий костер
Если на Москву упадет астероид, Подмосковье превратится в пылающий костер Российские ученые смоделировали катастрофу, которая может произойти в случае падения на Москву астероида диаметром 300 метров c кинетической энергией порядка 1000 мегатонн.
01.05.2017
Накануне 9 мая в Сергиевом Посаде полностью уничтожат Аллею Победы
Накануне 9 мая в Сергиевом Посаде полностью уничтожат Аллею Победы Накануне Победы в Великой Отечественной Войне, в Сергиевом Посаде местными властями принято решение полностью уничтожить аллею, посаженную загорчанами, в том числе и ветеранами к 30-летию Победы, в 1975 году.
27.04.2017
Чиновник Минздрава МО брал по-крупному и по-мелкому
Чиновник Минздрава МО брал по-крупному и по-мелкому Виктор Юдаев два года получал "вознаграждения" от предпринимателей за победы в тендерах и медицинские лицензии
22.04.2017
ООН предупредила о «случайной» ядерной войне
ООН предупредила о «случайной» ядерной войне В 1983 году ядерной войны удалось избежать благодаря дежурному командного пункта Серпухов-15.
21.04.2017
Палёный нелюдь
Палёный нелюдь На сайте экологической инспекции при общественной палате Чеховского района появилось обращение председателя Игоря Колесникова.
18.04.2017
Митинг в Апрелевке
Митинг в Апрелевке 300 человек для 20 тысячной Апрелевки – это много! Особенно, если эти люди вышли на митинг в защиту местного самоуправления.
11.04.2017
Жительница США, удочеренная 20 лет назад в Серпухове, ищет родню в МО
Жительница США, удочеренная 20 лет назад в Серпухове, ищет родню в МО 10-летнюю Настю отправили в Серпуховский детский дом. Неизвестно, как бы сложилась судьба девочки, если бы буквально через несколько дней учреждение не посетила Шерри Моттрам – христианская проповедница из США.
30.03.2017

ТОПЫ НОВОСТЕЙ

Новостей нет!

ВНИМАНИЕ! ОПРОС!

В каком году отремонтируют мост на Оборонной, и чьим именем его назовут?
Отремонтируют к концу 2018-го и назовут именем Купецкой, потому что она случайно угадала дату окончания реконструкции
14
К 2019-му под видом реконструкции на нем пять раз поменяют асфальт, а потом положат плитку и назовут Сотниковским
15
Никогда не отремонтируют, назовут "Печаль губернатора" и повесят на закрытом мосту портреты подольских чиновников
96
Серпуховичи попросят денег на ремонт у главы государства и назовут мост Президентским в знак того, что сама городская власть не может решить никаких проблем
58
Откроют без ремонта, наставят запрещающих знаков и назовут Батуковским, в честь бывшего гаишника, случайно попавшего во власть
35

Демотиваторы

Салтыкова-Щедрина на них нет 03.08.2017

ЦИФРА

130 Столько дел рассмотрел ОДН Серпуховского района за полгода
Отдел по работе с несовершеннолетними и защите их прав подвел итоги первого полугодия 2017 года в Серпуховском районе.
архив цифры ...
Элементов нет!

ТОЧКА

Точка независимости
Далеко не все серпуховичи знают, какой праздник мы отмечаем 12 июня
Далеко не все серпуховичи знают, какой праздник мы отмечаем 12 июня
Праздник 12 июня, День России, является самым молодым в нашем государстве. Но официально выходным днем он стал лишь в 1994 году, когда Борис Ельцин подписал указ о назначении 12 июня Днем принятия декларации о государственном суверенитете России. Треть россиян вспомнили про День независимости России. По словам трех процентов, 12 июня отмечается годовщина принятия декларации о государственном суверенитете России. Таковы данные опроса, проведенного «Левада-центром». Мы задали аналогичный вопрос и серпуховичам. Ответы получились самые разные.
архив точки ...